商业汇票与股票、债券并列为三大直接金融工具，其因兼备流通支付与信用融资功能，成为国内实体经济尤其是中小微企业的重要融资工具，国务院副总理刘鹤2019年6月13日在第十一届陆家嘴论坛上提出“需要加快金融供给侧结构性改革，大力发展直接金融”的政策指引。在当前实体经济应收账款被拖欠现象日趋恶化的环境下，更需要发挥电子商业汇票的支付功能，纾解中小微企业的应收账款困局。近年来，伴随着票据交易市场的发展，也出现了许多票据纠纷案件，其中部分案件在处理过程中还存在不小争议。
为统一法院对民商事审判中的前沿疑难争议问题的裁判思路，稳定社会合理预期，最高人民法院于2019年11月发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《会议纪要》)。《会议纪要》除引言外，共计12部分130个问题，内容涉及公司、合同、担保、金融、破产等民商事审判的绝大部分领域;其中，第9部分“关于票据纠纷案件的审理”包含7个问题(第100～第106)，即“合谋伪造贴现申请材料的后果”“民间贴现行为的效力”“转贴现协议”“票据清单交易、封包交易案件中的票据权利”“票据清单交易、封包交易案件的处理原则”“票据清单交易、封包交易案件中的民刑交叉问题”和“恶意申请公示催告的救济”(最高人民法院，2019)，反映了最高人民法院对票据纠纷案件审判工作中一些疑难法律问题的指导意见①。
《会议纪要》的发布将对以“贴现”为业的票据中介、票据监管政策、贴现银行、交易平台等诸方面产生不同的影响，本文对此做出分析，并提出相关政策建议。
一、票据交易市场发展现状
(一)民间票据市场的意义
电票要发挥其直接金融作用，需要借助多元化的民间票据市场来实现：(1)持票企业在贸易中受让的票据，因发工资、还贷、纳税或现金货币采购而需要融资，同时，一些小微企业为节省采购成本，以折价买入电子银行承兑汇票(以下简称电子银票)后用于支付贸易中货款。此类交易完全不同于银行的贴现业务，银行一旦贴现后该票据就此丧失支付功能，同时，贴现贷款构成间接金融，形成M2货币供应量新增投放;但若持票企业将贸易中受让的票据在民间票据市场实现有偿转让后，转让方实现融资，用货币资金在生产经营中继续支付，而转入方以此支付贸易货款，此时该票据的支付功能并未丧失，仍将在后续流通中继续发挥支付功能，但却不会产生M2货币供应量的新增投放。就此意义上来说，票据在民间交易市场上的有偿转让较银行贴现将更具有发挥票据支付功能，减少货币投放，加速资金周转的积极作用;(2)企业机构以自有资金折价买入电子商业承兑汇票(以下简称电子商票)进行投资，获取收益。这在客观上推动了电子商票的流通，真正实现支付——融资——投资的“直接金融”模式;(3)持票人卖出短期票，买入长期票用于对外支付。在不改变支付条件的同时实现期限套利，降低采购成本;(4)持票人借助电票有偿转让交易平台，寻求最低利率的贴现银行。同城票据网、深度票据网、企票通等电票有偿转让交易平台应用金融科技，引入智能经纪人角色，为企业间电票有偿转让交易提供信息撮合服务;电票有偿转让平台和众多贴现银行系统对接，持票人提交欲贴现电票相关信息后，平台以智能化系统为其自动匹配具有授信额度且贴现利率最低的贴现银行。
(二)票据市场交易分类
现行电票按其用途划分，主要包括如下三类：
(1)应付款票据。大型企业凭借其在商品采购中的优势地位，在合同签订、商品交货、发票开出后享有远期付款，在其账期到期后，通过向银行申请银票承兑，并用该银票支付予供应商，此时该银票类型为应付款票据，通常期限为6～9个月①。账期+票据的付款方式，加重了中小企业供应商的应收账款融资成本。
(2)预付款票据。中小微企业在商品采购中往往处于弱势地位，其在合同签订后需向供应商支付预付款，故向银行申请银票承兑，并用该银票支付予供应商，此时商品尚未交货、发票尚未开出，因此该银票类型为预付款票据，通常期限在6个月以内。央行《中国货币政策执行报告》指出“由中小微企业签发的银行承兑汇票占比70.2%。”②。
(3)空转套利票据。现行货币市场上一方面是票据利率受央行货币政策引导，逐步下行③(上海票据交易所股份有限公司，2019a);另一方面是一些银行为扩张资产规模，以结构性存款、高息理财产品吸存;在货币过度宽松环境下，资金从实体经济溢出形成人民币热钱游资，一些出票人以结构性存款或理财产品全额质押申请开银票后贴现，利用不同银行间的存款与贴现利率倒挂进行空转套利。空转套利票据经过多次循环开票——贴现后，形成银行业账面存贷两头大，贴现资金却仍回流至出票人，并未进入实体经济。空转套利票据占用了有限的信贷资源，消耗了商业银行的风险资本占用，掩盖一些银行的不良资产率，扰乱了金融秩序，造成金融统计数据失真。空转套利票据的期限通常为12个月，在金融统计中分别体现为存款银行的高息存款(成为一些银行的存款主要来源)和贴现银行的贴现贷款。
民间票据市场的参与主体包括如下类型：(1)提供票据交易信息及资金清算服务的电票有偿转让交易平台，如同城票据网、深度票据网、企票通等数十家平台机构，这些平台机构以赚取交易手续费为目的，自身不涉及资金交易;(2)为数众多的以买卖票据为业的票据中介机构，此类机构在票据市场买入票据并包装贸易背景后向银行申请贴现，进行套利;(3)一些中小微企业将贸易中受让的票据以有偿转让的方式进行贴现融资，或在民间票据市场上打折买入票据用于贸易上支付，以节省采购成本;(4)一些机构以自筹资金买入电子商票进行投资;(5)商业保理公司和房地产企业等非金融机构以融资为目的，通过“票据保理”或签发电子商票，获取市场融资。
随着电子商票应用的增长，一些机构也以买入电子商票来进行投资，获取高收益，从而派生出电票市场的各类交易：(1)持票企业在贸易中受让的票据，因发工资、还贷、纳税或现金货币采购而寻求贴现融资;(2)许多小微企业折价买入小额电子银票后用于支付贸易中货款，以节省采购成本;(3)投资机构折价买入电子商票后获取投资收益;(4)持票人卖出短期票，买入长期票用于对外支付。在不改变支付条件的同时实现期限套利，降低采购成本;(5)持票人寻求具有对承兑人贴现授信且最低利率的贴现银行。
(三)票据市场发展现状
随着电票的日益普及，电子银票、央企国企电子商票开始发挥货币支付功能，且其成本较银行贷款更低，企业逐步接受以票据信用替代传统的应收账款挂账信用。据统计，2019年全国使用票据的企业已达245.11万家，较上年增长24.89%(上海票据交易所股价有限公司，2020)。中国人民银行统计显示，近年来由于电票业务快速发展，银行对企业的票据融资成本逐步降低，对企业短期贷款产生挤出效应，使票据融资在短期信贷(票据融资+企业短期贷款)投放中的占比逐年提高，形成融资工具票据化趋势。2017—2019年银行业对企业短期信贷投放情况见表1。
表12017～2019年企业短期信贷投放情况
大型企业凭借其在市场采购中的优势地位，通过账期+应付票据的支付方式，侵占中小供应商权益的做法已成为一种市场趋势。对此现象已引起国务院和国家部委重视，为了促进国家机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款。国务院审议通过《保障中小企业款项支付条例》①，规定了大型企业对中小企业的付款期限，要求切实做好保障中小企业款项支付工作，维护中小企业的合法权益。
中小微企业为出票人的预付款票据虽具有贸易背景，但在申请承兑时尚未有发票(一般出票2～3个月发货后，出票人再提交相关贸易发票)，但受让预付款票据的供应商却因尚未具备发票而无法向银行申请贴现，只能借助民间交易票据市场，寻求票据中介贴现融资;空转套利票因无贸易背景，也需要寻求票据中介贴现融资②。随着电子商票的发展应用，一些电子商票持票人因不知道哪家银行给予该电子商票保贴授信，也只得寻求民间票据交易市场进行贴现融资，这些也是民间票据交易市场存在的客观需求。
电票有偿转让交易平台由于发挥了互联网电商优势和具有第三方负责资金交割的安全性，票据交易量发展很快，同城票据网公布，其2019年度平台撮合的票据交易笔数达250万笔，撮合票据交易金额6939亿。据上海票据交易所统计数据，2019年银行间票据贴现总额为12.46万亿(上海票据交易所股份有限公司，2019a)，而同期民间票据市场年交易额估计约为数万亿元。随着电票业务的发展，民间票据交易量呈现快速增长，同城票据网2020年上半年度票据撮合交易量已达6939亿元，较去年同期增长285.5%，单日成交单超3万笔。快速发展中的电票有偿转让交易平台对便利中小微企业融资，降低采购成本具有积极作用，但同时存在缺乏有效监管的问题。
二、《会议纪要》对规范票据市场的意义和作用
(一)《会议纪要》将净化民间票据市场交易
民间贴现交易中通常存在这样的交易链关系，在贸易中取得票据的合法持票人基于融通资金需要向票据中介转让票据进行贴现;票据中介买入票据后向银行申请贴现，或转卖给需要购票用于贸易项下支付的企业。根据《会议纪要》第101条“民间贴现行为的效力”规定，单纯以买卖票据进行牟利的票据中介将被定性为“涉嫌犯罪”③，这是基于《中华人民共和国刑法》第二百二十五条①，国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第二条、第三条、第四条、第九条②和银保监会等《关于规范民间借贷行为维护经济金融秩序有关事项的通知》第五条、第八条第一款③等法律规定。根据《会议纪要》第52条“高利转贷”规定，属于套取信贷资金，并通过转贷行为牟利的，均可认定为“高利”转贷行为④。由此可见，《会议纪要》认定不具有法定资质的当事人进行“贴现”行为的，其涉嫌犯罪的行为要件是“以贴现为业”和“套取金融机构信贷资金进行转贷”。
民间票据市场上不具有贴现资质的主体买卖票据的行为，目前处于监管的盲区，并衍生成为一些企业利用商业汇票的货币属性，签发巨额电子商票，联手票据中介机构，以承担极高贴现利率在民间票据市场开展一对多的名为P2P理财，实为向公众非法集资的违法行为;还有一些不法企业以央企名义开立虚假账户，签发电子商票实施诈骗，由此造成法律纠纷、违法案件上升。《会议纪要》对不具有法定资质的当事人以“贴现”为业行为的定性，向社会告诫了违法预期，为金融监管机构厘清了监管思路，为司法机关提供了执法依据，为法院统一了裁判标准。
(二)《会议纪要》将强化贴现银行合规性操作
在缺乏监管的民间票据交易中，存在票据中介买入预付款票据或空转套利票据，进行伪造贸易背景后向银行申请贴现的行为。《会议纪要》第100条“合谋伪造贴现申请材料的后果”明确指出，只要存在银行人员与贴现申请人合谋伪造贴现资料的情节，法院均以通谋虚伪行为排除贴现银行的票据权利⑤。如此，在银行承兑汇票贴现业务中，若发生通谋虚伪行为而形成贴现资料的虚假，贴现银行将丧失承兑银行信用的债权，只拥有对贴现申请人的债权。同理，在商业承兑汇票贴现业务中，若发生通谋虚伪行为而形成贴现资料的虚假，贴现银行将丧失对承兑人的债权，只拥有对贴现申请人的债权。《会议纪要》对“银行人员与贴现申请人合谋伪造贴现资料的”法律风险的表述，将使贴现银行更为重视对贴现交易的真实性审核，加强对贴现客户的身份识别，防范以“贴现”为业的持票人或出票人和持票人合谋通过票据贴现套取银行信贷资金的违法行为。
(三)以“贴现”为业的交易主体将被纳入反洗钱监测对象
根据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令〔2016〕第3号)，应当参考“公安机关、司法机关发布的犯罪形势分析、风险提示、犯罪类型报告和工作报告”，将可疑交易纳入银行机构的反洗钱交易监测范畴。中国银保监会办公厅《关于加强商业保理企业监督管理的通知》(银保监会办公厅〔2019〕205号)则将“因票据或其他有价证券而产生的付款请求权等开展保理融资业务”的商业保理公司归入“违法违规经营类”，要求对“整改验收不合格或违法违规情节严重的，各金融监管局要依法处罚或取缔，涉嫌违法犯罪的及时移送公安机关依法查处。”银保监会并已将空壳公司套取贴现资金的交易列入监管范畴。因此，银行机构反洗钱系统应对账户资金交易频繁且金额大，其电票背书交易与结算账户收支呈现同步性、频繁性交易，同一票据一天内发生多次转让背书的，列入以“贴现”为业的可疑交易，进行识别、评估、拦截，并报送央行反洗钱系统。
(四)支持供应链中小微企业的预付款票据融资
中小微企业在商品采购中因处于弱势地位，在合同签订后需向供应商支付预付款，因为电子银票既具备银行信用，又具有支付功能，且申请银行承兑的成本较贷款为低，因此普遍成为中小微企业预付款的首选工具，央行统计显示“由中小微企业签发的银行承兑汇票占比70.2%。”①但因预付款票据尚未交货而不具有发票，受监管政策所限，银行无法为此类票据办理贴现，由此导致这部分票据转向民间票据市场寻求融资,当民间票据市场整治后，预付款票据融资会受到一定影响。在中央支持小微企业融资的政策引导下，银保监办发〔2020〕28号《中国银保监会办公厅关于加强产业链协同复工复产金融服务的通知》“以银行信贷资金及时清偿上游企业的应付款项或向上游企业支付预付款，减少产业链账款拖欠或资金占用，加快上游企业资金回笼。”发改委、人民银行、银保监会等15部门下发发改产业〔2019〕1762号《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》“依托产业链龙头企业资金、客户、数据、信用等优势，发展基于真实交易背景的票据、应收账款、存货、预付款项融资等供应链金融服务。”商务部、人民银行、银保监会等8部门下发商建函〔2020〕111号《中国物流与采购联合会关于进一步做好供应链创新与应用试点工作的通知》“支持试点企业基于真实交易场景，根据需要开展应收账款、仓单和存货质押和预付款融资。提高企业应收账款的透明度和标准化，持票企业可通过贴现、标准化票据融资。”都要求银行机构做好供应链中小微企业的预付款融资，央行也适时推出《标准化票据管理办法》，将符合条件的商业汇票打包成信托受益凭证，将票据融资交易由票据市场扩展至债券市场。可以预期，困扰供应链企业的预付款票据融资难问题有望得以解决。
三、适时调整票据监管政策的若干建议
(一)票据监管重心由银票贴现环节转向银行承兑环节
《会议纪要》取缔民间票据中介贴现交易，将会对中小微企业的票据融资形成一定的障碍，供应商将不愿接受预付款票据，转而要求中小微企业以货币资金支付预付款，从而导致中小微企业采购成本增加。中央办公厅、国务院办公厅《关于加强金融服务民营企业的若干意见》(中办发〔2019〕6号)、《关于促进中小企业健康发展的指导意见》(中办发〔2019〕24号)先后要求“加大对民营企业票据融资支持力度，简化贴现业务流程，提高贴现融资效率，及时办理再贴现”“进一步落实普惠金融定向降准政策。加大再贴现对小微企业支持力度，重点支持小微企业500万元及以下小额票据贴现”，显示党中央、国务院对民营企业、小微企业的主要融资途径——票据融资的便利性予以高度重视。
现行监管政策强调对票据贴现环节的贸易背景审核。票据贸易背景原本是指出票人与收款人的交易若为贸易项下，其到期兑付时将具有自偿性而降低违约风险。若出票人签发票据用于投资或偿债，则不具有自偿性，存在到期兑付风险。因此，票据是否具有自偿性取决于出票人和收款人间是否具有真实的贸易交易。若出票人与收款人的交易用于投资或偿债，即使贴现申请人与其直接前手具有贸易背景，也不可能降低出票人到期兑付时的违约风险，因此，需要高度重视对出票环节的贸易背景审核。
随着《会议纪要》意见的实施，票据市场将得以净化，票据监管政策亟需相应调整，应将贸易背景审核由原来的银票贴现环节转向银行承兑环节和商票贴现环节，并严格禁止以理财产品或结构性存款全额质押申请开银票空转套利。对银票贴现环节则应简化操作流程，提高贴现融资效率，无须进行贸易背景审核，提升中小微企业票据融资的可得性和便利性。北京银保监局印发的《关于规范银行业金融机构票据业务的监管意见》(北京银保监局〔2019〕248号)已将银票贴现贸易背景审核由原来合同发票审核改以对贴现申请人的资质审查，同时从严监管并处罚高比例质押、空转套利的银行承兑业务。
应付款票据往往期限较长，增加了后端供应商的贴现融资成本，应大力提倡和引导出票人出票时签发10万元、20万元、50万元等分化面额的电子银票，便于后手将电子银票直接背书转让，发挥电子银票直接支付功能，省却持票人的贴现需求。
(二)建立票据交易全市场智能化监管体系
现行各家银行对每笔承兑、贴现业务的合同、发票进行审核的做法并不能有效防范贸易背景的虚假;随着各家银行推出智能化电商贴现业务后，贴现银行根据贴现企业资质、以往年度票据贴现交易的贸易真实性、财务报告年销售总额等状况为其核定一年内的累计贴现额度，并录入智能化电票贴现系统的做法，可以确保其贴现发生额小于该企业销售总额的合理性风控要求。但问题是如此模式下，一家银行的做法是合理有效的，但若所有智能化电票贴现的银行都实施后却是无效的。显然，现行碎片化的票据贸易背景审核模式是无法有效防范循环开银票、无贸易背景贴现的银行票据业务风险的。在当前票据签发金额中电票占比97.5%，票据贴现金额中电票占比99.4%(上海票据交易所股份有限公司，2019b)，上海票据交易所已成为票据市场交易、票据信息总枢纽的电子化环境下，需要创建全市场智能化、集成化的监管体系，引入票据交易主报告行制度，即票据出票人和票据贴现人每年须委托一家银行为其票据交易主报告行，向其申报当年度的销售成本总额，作为向所有银行申请银票承兑的最高额;申报当年度的销售总额，作为向所有银行申请票据贴现的最高额。主报告行对其进行合理性审核后，将该票据行为人的统一社会信用代码、该企业已开立的电票账户信息、商业汇票签发累计最高限额、票据贴现累计最高限额等四要素录入上海票据交易所票据交易监管系统，上海票据交易所系统据此对所有票据行为人的(银票、商票)出票额或票据贴现发生额形成框架性总额约束，银行承兑、贴现交易发生后自动扣减相关额度，商票贴现则同时扣减出票人的出票额度和贴现申请人的贴现额度，实现全市场智能化、集成化监管体系，有效杜绝循环开银票和空转套利票、无贸易背景贴现的违规风险，有效防范不法分子冒名开立该企业电票账户对外签发伪假电票进行欺诈的风险(上海票据交易所股份有限公司，2019c)，在银票贴现环节无须审核贸易背景，只需扣减其最高贴现额度，由此所有银行都可实现智能化贴现，大幅降低银行票据业务操作成本，促进票据市场的规范化发展。
(三)以“监管沙箱”模式进行金融创新尝试
国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(国办发〔2019〕38号)鼓励银行业金融机构基于互联网和大数据等技术手段，创新发展适应平台经济相关企业融资需求的金融产品和服务，为平台经济发展提供支持。”并且指出“从事金融活动、提供金融信息中介和交易撮合服务，必须依法接受准入管理。”为支持和鼓励直接金融的发展，需要金融监管部门将依托金融科技的电票有偿转让交易平台等提供金融信息中介和交易撮合服务的市场机构纳入特许经营的监管范畴，引导电票有偿转让交易平台合法、合规地健康发展，提升中小微企业票据融资的可得性和便利性。只有实施统一的有效监管，才能彻底杜绝民间票据市场中的违法交易。
目前，基于FinTech技术，集电子票据、互联网、大数据于一体的电票有偿转让交易模式尚无先例借鉴，但可以“监管沙箱”模式①进行金融创新尝试，即由电票有偿转让交易平台的发起方提供可行性报告及交易规则，监管机构与其签订“监管沙箱”协议，明确交易系统及程序全透明地向监管机构开放，监管机构对所有交易实时监测。引入清算银行负责资金清算，具有甄别交易者身份的反洗钱功能，彻底排除不具有法定资质的以“贴现”为业的交易者介入其中;交易对象只限于企业在贸易中受让的电票在平台上卖出，企业为用于贸易项下的支付或以自有资金投资持有在平台上买入;电票背书交割由ECDS完成;平台仅提供交易各方的信息撮合及信息披露。监管机构可通过对交易系统的日常全透明监管，充分了解交易的参与主体类型，标的票据的来源，买入方对票据的用途等信息;明确创新尝试的期限与退出机制，到期后监管机构可根据试行结果得出该项目可续行或不可续行的结论。监管沙箱模式可解决监管机构对一些确有市场需求，但又难以事前评估论证的的金融科技创新项目是否可给予行政许可的难题。
